‘도시재생 뉴딜과 사회적경제 연계방안’ 국회 포럼
문재인 정부의 부동산 공약인 ‘도시재생 뉴딜(New Deal)’ 사업을 사회적경제로 풀기 위해 각계가 머리를 맞댔다.
지난 11일 오전, 국회의원회관 제2세미나실에서 ‘도시재생 뉴딜과 사회적경제 연계방안’ 포럼이 열렸다. 이날 포럼은 국토교통위원회 간사인 더불어민주당 민홍철 의원실이 주최하고 사단법인 스파크의 주관으로 마련됐다. 현장에 모인 도시재생 관련 국회의원, 지자체 공무원, 교수, 언론 등 100여명은 새 정부의 도시재생 뉴딜 사업의 구체적 실현 방법으로서 사회적경제를 활용할 방법에 대해 의견을 나누고, 방향을 모색했다.
도시재생은 인구 감소, 산업구조 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역 역량 강화, 지역자원 활용 등을 통해 활성화시키는 것을 말한다(도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 제2조). 문재인 대통령은 후보 시절 기존 도시재생 사업에 ‘일자리 창출(뉴딜)’을 더한 ‘도시재생 뉴딜’ 사업을 추진, 매년 100곳의 구도심과 노후주거지를 살리겠다고 공약한 바 있다. 역대 정부들이 재개발, 재건축, 뉴타운 등 도시재생 정책을 추진해왔으나 주민이 체감할 수 있는 가시적 성과를 거두는데는 실패했다는 것이 공통적인 평가. 이에 현 정부는 지속가능한 도시재생을 위해 사회적 경제 등 외부조직을 참여시킬 계획을 세우는 것으로 알려졌다.
1부는 조명래 단국대 도시계획·부동산학부 교수와 임상연 국토연구원 책임연구원의 주제 발표를 시작으로 막을 올렸다. 조명래 교수는 ‘도시재생 뉴딜의 전망과 생태계 조성’을 주제로 새 정부의 도시재생 뉴딜 사업의 정의와 목적, 앞으로의 해결방안 등을 논했다.
먼저 조 교수는 ‘도시재생 뉴딜’ 사업의 개념과 목적을 설명했다. 그는 “새 정부 공약인 ‘도시재생 뉴딜’ 사업이 개념상으로는 기존 도시재생특별법(도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법)에서 규정하고 있는 도시재생과 다르지 않다”며 “뉴딜 사업은 (도시재생)특별법 상의 방식으로 할 수 없는 것이 부지기수이기에, 법에 적시된 방식에 플러스 알파를 찾아 접목시켜주는 것이 앞으로의 과제”라고 설명했다.
조 교수는 이어 “(뉴딜 방식의) 가장 크게 달라진 점은 한꺼번에 5만 호 임대주택을 공급하고 일자리를 창출한다는 것”이라며 “젠트리피케이션에 대한 고민을 처음부터 하는 것도 새 방식의 특징”이라 설명했다. 기존의 도시재생이 물리적, 사회경제적 재생을 한꺼번에 하는 방식이었다면, 새 정부 뉴딜 정책은 ‘소단위 주거 정비’식으로 보다 단기 목표를 지향할 예정이다. 그는 “기존 도시재생은 공동체 단위 사업으로 시간도 많이 걸리고 어려움이 있었다”며 “이해 조정 및 부처 간 협업 등으로 성과가 뚜렷하지 않았던 예전에 비해 ‘사업단위’로 주민들이 직접 사업을 추진하는 것이 골자”라고 말했다.
마지막으로 조 교수는 “도시재생 뉴딜사업의 생태계 조성을 위한 제도적 기반 마련이 시급하다”며 관련 법의 시급한 개정을 촉구했다. 그는 “현재 정확한 법적 기반이 없는 도시재생 뉴딜 사업은 ‘투 트랙(two track)’ 전략으로 가야 한다”며 “정부가 급하게 추진할 사업은 개별법(국토계획법, 건축법 등)으로 추진하되, 추후 특별법 개정을 통해 도시재생 뉴딜의 세부 유형 사업들의 법적 근거가 될 중심법을 만들어야 한다고 제언했다.
다음으로 임상연 국토연구원 책임연구원이 ‘지속가능한 도시재생 뉴딜과 사회적경제 연계방안’을 주제로 발표를 이어갔다. 임 연구원은 “우리나라 시군구 중 64%에서 도시 쇠퇴가 진행중인데 대부분이 도시 재생 정책에서 소외되고 있다”고 지적했다. 그는 “사회적경제의 주요 목적인 일자리 창출(수익성), 사회서비스(공익성), 지역공동체 활성화(지역성)가 도시재생의 목표와 비전에 부합한다”며 “사회적경제가 정부의 육성을 통해 궁극적으로 총합적 도시재생을 이뤄낼 수 있을것이라 본다”고 설명했다.
사회적 경제가 수행할 수 있는 역할은 무엇일까. 임 연구원은 사회적경제가 ‘지역 일자리 창출 등 경제활성화의 중요 수단’이 되고 ‘복지, 환경개선 등 사회서비스를 확대’하며, ‘지속가능한 도시재생의 구심점 역할’을 할 수 있다고 설명했다. 그는 “일본 나가하마 시(市)에서는 주민과 지자체가 설립한 마을기업이 지역 상점가를 살리고, 홍콩 완차이 지역에선 비영리 법인이 노숙인 자활, 노인 돌봄 등 사회서비스를 제공했다”며 “국가 지원이 끝나도 이런 사회적경제조직이 공동체를 유지하고 관리하는 지속가능한 수단으로 주목할 만 하다”고 말했다.
하지만 아직 사회적경제조직의 역량은 약하고, 도시재생 분야의 사회적경제에 대한 이해도가 낮은 것이 현실. 임 연구원은 둘을 연계하기 위한 다양한 정책적 방향을 제안했다. 그는 “도시재생형 사회적경제조직을 새로 지정하고 고용부의 사회적기업 인증에 추천을 해주거나, 도시재생 관련 사업을 추진하는 조직에 인센티브를 제공하는 등 육성 정책이 필요하다”며 “그밖에 창신숭인 도시재생협동조합 등의 지역재생기업(CRC) 설립, 유휴공간을 지역기반 사회적경제조직에 신탁하는 공동체 신탁제도의 활성화도 필요하다”고 제언했다.
2부 순서로는 구자훈 한양대 도시대학원 교수의 사회로, 이주원 사회적기업 두꺼비하우징 대표, 김륜희 LHI 토지주택연구원 수석연구원, 김재구 ㈔스파크 공동대표, 정기식 주택도시보증공사 기금운용처장, 강맹훈 서울시 재생정책기획관, 김이탁 국토부 도시재생기획단장 순으로 토론을 진행했다. 도시재생 뉴딜정책 사업이 어떻게 사회적경제와 연계 및 상생할 수 있을까. 이날 토론회의 현장을 더나은미래가 생중계한다.
이주원=‘도시재생 뉴딜’은 기존 도시재생 사업에 일자리와 주거복지가 결합된 것이다. 도시경쟁력 강화이며 도시 혁신사업이다. 따라서 함께 결정하고 추진하는 밀도 높은 거버넌스(governance)가 필요하다. 현재 도시재생 뉴딜 사업에 적확한 법제가 없어, 기존 도시재생특별법과 개별법 상의 ‘우산’을 써야 하는 상황이다. 중앙정부도 준비를 하고 있으니, 다양한 유형의 도시재생 사업들을 어떻게 콜라보해서 집어넣어야 할지 지자체가 창조적으로 고민해야할 시점이다. 중앙-광역-기초에 이르는 지원체계를 정교하게 설계해야 한다.
사회적경제와 관련해서는, 지역재생, 사회적경제, 지역경제 활동가들의 동시참여 통로가 마련될 필요가 있다. 현재 사회적경제가 중앙, 광역, 기초 부처의 사업으로 가버리면 결국 하위 파트너십이 돼버리는데 그럼 안된다. 사회적경제가 도시재생의 주요 주체로 인정돼야한다. 물론 아직 역량이 미흡하기에, 인큐베이팅과 엑셀러레이팅 등의 정책이 당연히 병행돼야 할 것이다.
사회적경제 주도의 뉴딜 시범사업을 한 번 해봤으면 좋겠다. 사회적경제가 큰 그림을 설계하고 그려나가면서 사회적 경제 방식의 마을을 만드는 것이다. 현 정부가 도시재생과 연계해 ‘사회적경제 특구를 임기 중 50개 만들겠다’는 목표치가 있는데, 이 사회적경제 특구와도 콜라보할 수 있겠다. 그밖에도 사회적경제가 도시재생으로 공급되는 임대주택(사회임대주택, 맞춤형임대주택 등)의 공급 주체 또는 위탁관리 주체로도 등장할 수 있다. 도서관, 국공립어린이집, 마을카페 등 도시재생 뉴딜로 공급되는 유휴공간 활용도 사회적경제 주체가 할 수 있다.
또한 지역재생회사, 주민들의 참여를 촉진하고 지원하는 주체인 지역재생활동가에 대해서도 고민하고 힘을 모아야 한다. 현재 핵심 활동가들을 중심으로 뉴딜 관련 전국 조직화도 시도하고 있다고 한다. 도시재생에서 남는건 사람이기에 사람과 사회적경제 육성한다면 성공의 길로 갈 것이다.
김륜희=도시재생 활성화 지역의 적용 기준은 <인구, 사업체 수, 건축물>의 세가지다. 이는 물리적 수치에 불과하다. 그런데도 해당 기준을 적용하다보니 도시재생 선도지역으로 선정된 곳도 전혀 월세나 집값이 떨어지지 않거나 공실이 3-4년이 돼도 임대료 낮추지 않고 유지하는 경우도 봤다. 사회적경제 분야 젊은 청년들이 “공간 2년만 공짜로 빌려주면 공간활성화 시키고 2년 뒤 임대료 내겠다”고 했는데도 아무도 임대 해주겠다는 곳이 없었을 정도. 결국 지속가능성을 위해서는 금전적 가치가 아니라, 공간 활성화의 사회적 가치가 인정돼야 한다. 도시재생 사업을 통해 사회적가치가 확산됐으면 하고, 그 방식이 사회적경제가 되겠다.
정부 지원이 끝난 후 지속가능성에 대한 문제 제기도 많지만 사회적기업은 생각 외로 지속가능성이 높다. 정부 지원 종료 후에도 지속가능률이 86%가 넘는다. 뚜렷한 비즈니스 모델이나 돈이 많아서가 아니라 추구하는 가치가 있고 그것이 옳다고 믿기 때문에 지속시킬 수 있는 것이다. 이것이 도시재생이 지속가능하기 위해서 사회적경제와의 결합이 꼭 필요하다고 보는 이유다.
이에 국내 사회적경제의 개념이 부처별로 마을기업, 자활기업, 사회적기업 등으로 딱 규정돼있는 것은 문제가 될 수 있다. 전부터 지역문제, 복지, 실업 등 해결하고자 하는 수많은 NGO, NPO 등이 있어왔는데, 이들이 사회적기업 법인체로 전환하지 않으면 주체에 속하지 않는다. 청년들이 사회적기업, 협동조합 등 어느 섹터로 가든 열려있어야 하는데 제도화가 오히려 문을 닫는건 아닌가 우려된다. 사회적경제 조직의 개념을 ‘도시재생스타트업’, ‘소셜벤처’, ‘뉴딜벤처’ 등으로 규정하고 이러한 형태의 제한을 없앴으면 한다.
그밖에 사회적경제 주체들이 지자체가 갖고 있는 공간 무상임대 조건이 되지 않거나, 공신력을 뒷받침할 것이 없어 투자를 받기가 힘든 경우도 있다. 도시재생지원센터 등이 이들을 후원하고 공동 사업 방안을 마련해나가며 스스로 비즈니스 모델을 가지게끔 성장시킬 필요가 있다. 법에 있는 15개 유형 외에도 수만개 유형이 나올 수 있음을 공지하고, 공간 활용에 대해 민간의 제안이 가능한 방향으로 제도 개선이 필요하다.
김재구=도시재생의 성공을 위한 필요 조건이 ‘민간 주도’, ‘지역 기반’으로 사업을 추진하는 것이다. 이를 위해 ‘거버넌스’의 변화가 가장 중요하다. 중앙 정부 주도에서 지자체로, 관 중심에서 민간으로의 과감한 권력 이양 없이는 어떤 정책도 성공할 수 없다. 여태껏 많은 혁신들이 실패한 이유는 부처간, 부서간 이기주의(silo effect), 단기간에 성과를 내겠다는 ‘단기 실적주의’였다. 현재 고용노동부 소속만 인정해주는 사회적기업 인증제를 등록제로 바꿔 더 민간 주도로 가져가는 개혁이 필요하다.
사회적경제가 할 수 있는 역할은 ‘콘텐츠’를 채우는 것. ‘영혼’을 채우는 일은 사회적경제조직이 할 수 있다. 관이 주도해서 만든 생태계 클러스터는 비참하다. 텅 비어있다. 행사할 때 아니면 사람이 없다. 자생적으로 생긴 소셜벤처, 법에 묶이지 않은 사람들이 있는 곳에 상대적으로 사람이 흘러넘친다. 이런 흐름을 막지 말고 터주는 도시재생 흐름이 돼야겠다. 더불어 일본은 지역 기반 비즈니스를 협동조합이 하고 있다. 1만1000개 가까이 되는 일반협동조합도 사회적 속성을 가지고 있으므로 사회혁신의 한 주체로 인정해주면 좋겠다.
한국은 아직 미약하나 세계적으로는 사회적 금융 투자가 많게는 약 134조달러(1만5900조원) 규모까지 된다. 그중 굉장히 많은 포션이 사실 도시재생 관련 포트폴리오다. 도시재생은 렌드(lend)가 많이 나올 수 있는 사업이다. 따라서 주택기금, 사회적투자기금 등을 활성화할 필요가 있다.
정기식=도시재생 뉴딜 사업에 대한 공사의 역할은 출자와 투자, 융자, 공사 보증을 통해 각 사업 유형에 맞는 기금 지원으로 사업이 원활하게 진행될 수 있게 하는 것이다. 공사는 6개 유형, 15개 세부모델에 대해 맞춤형 금융을 지원하기 위해 상품을 개발하고 있고, 각 지자체나 사회적기업과 소통하며 니즈를 파악하고 있다. 현재 경제기반형, 중심시가지형 등에는 출자, 투자, 융자, 보증을 결합한 복합금융상품을 활용, 좀 더 단순한 근린재생형 중소규모 사업의 경우 기금 융자나 보증 같은 개별 상품을 활용하는 등의 지원 방식을 준비 중이다.
추경 편성과 관련해서는 주택정비사업을 지원하기 위한 조합이나 지자체의 초기 사업비, 젠트리피케이션 방지 위한 코워킹 커뮤니티 시설자금 융자(커뮤니티 시설 건설, 매입, 임차하는 이에게 대출), 상가 리모델링, 공용주차장 조성, 창업시설 자금 등을 지원할 계획이다. 확정은 아니지만 1.5% 정도 금리로 예상한다. 이외에도 향후 제로에너지건축물 융자, 입체건물 융자 등 15개 세부모형에 맞는 맞춤형 기금 지원을 위해 준비하고 있다.
재생사업에 있어 사회적경제를 활성화하기 위해서 우선, 사업을 주도적으로 이끌어가는 조직, 단체를 육성하는 것이 시급하다. 현재 각 지자체나 정부 예산으로 교육을 추진하고 있으나 단순 이론 강의식이어서 사회적경제조직이 도시재생을 끌고 나갈 수 있는 역량이 부족한 편이다. 용산 열정로나 청량리 상생장 등 각 지역마다 모범적으로 운영되는 조직과 연계, 실질적 교육이 될 수 있는 플랫폼을 구축해야 한다. 또한, 고용노동부, 행정자치부 통해 유관부처까지 사회경제적으로 연계할 수 있는 제도, 시스템 연계 방안도 검토돼야 하겠다. 청년창업단체 등 사회적경제조직은 창의적인 아이디어는 있으나 신용도 낮고 담보제공능력이 없어 금융상품을 이용하기 어렵다. 저리 융자 외에도 특례보증제도의 활용으로 영세한 경제 주체가 금융상품 제도를 이용해 성공적 모델을 창조할 수 있도록 할 필요가 있다. 공사는 젠트리피케이션 예방을 위해 리츠를 활용해 청년창업자, 마을기업 등에 시설·공간을 임대, 적정임대료 수준에서 장기적, 안정적 활동을 지원할 방안도 검토 중이다. 다양한 규모와 유형의 도시재생 사업 추진될 수 있도록 기존 ‘정비사업융자보증’, ‘정비사업 융자수탁’ 제도를 활용해 재생사업 활성화도 병행․지원하도록 하겠다.
강맹훈=서울시는 2015년 도시재생본부를 신설하고 13곳 전략지역을 지정해 2년째 사업을 추진해왔다. 작년 1500억원, 올해 2000억원을 집행했는데, 참여하는 전문가 100여명, 주민협의체에 등록된 주민만 2000명이 넘는다. 하지만 사실 2000억 집행도 힘들고, 주민들이 어떻게 체감하게 할 것인가에 대해서도 고민이 있다. 지역별로 뉴타운 해제지역 출구 전략으로 두꺼비하우징 같은 조직을 여러 가지 만들고 계속 지원하고 공무원도 함께 앞으로의 지역 성장에 대해 고민하고 있다.
사례로 세운상가에는 기존 장인들과 젊은 청년 11명이 모여 ‘수리수리협동조합’이 있다. 시는 이들 청년들을 지원하는 데 서울시 뉴딜일자리사업도 끌어들여서 임금 일부를 지원하고 있다. 서울역 일대 손기정체육공원 일대에서 진행 중인 ‘손기정-남승률 프로젝트’에서는 취업이나 경험 쌓을 기회가 부족한 젊은 디자이너들에게도 도시재생 디자인사업을 통해 기회도 주고 있다.
미국은 현재 4600여개의 지역개발공사(CDCs)가 있는데, 그렇게 되는데 50년 걸렸다. 영국의 크라우드펀딩 전문 플랫폼 ‘스페이스 하이브’는 도시재생에 대한 아이디어를 갖고 펀딩 거쳐서 6년 만에 세계적인 모델이 됐다. 서울시는 2000억 중 대부분이 앵커시설 건물매입비이고, 인건비, 운영비 등 다른 사업비는 아무리 지원하려 해도 쓸 수가 없다. 건물 매입할 예산 확보할 때는 꼭 기금 필요한데, 그런 기금의 활성화가 안 되어있고 제도적으로 미비하다. 공유재산이기 때문에 더욱 공정하게 심사하고 절차도 굉장히 많다. 이런 부분도 조정해 도시재생 사업을 잘 만들어야겠다.
김이탁=1993년도 건설부 내에 신도시기획단이란 조직이 있었는데, 현재는 도시재생기획단이 있다. 주택을 대량 공급하는 패러다임이 전환되는 시기이고, 도시 문제를 도시 안에서 해결하려는 차원에서 도시재생 사업이 필요하다는 것이 정부의 의지다. 도시재생 사업 뉴딜체계에 맞는 특별법 개정 필요성과 주민 주도 사업 추진, 주거복지와 일자리 등 통합재생의 필요성 등에 공감한다. 특히 법 개정에 대해서는 국회에서 많은 지원을 해주면 고맙겠다.
정부는 사회서비스업 고용률을 선진국 수준으로 확대하기 위해 도시재생 일자리, 사회적기업이 하나의 좋은 그릇이 될 수 있다는 차원에서 관련 사업을 추진 중이다. 현재 추경 예산에 도시재생 사업구축과 관련해 30억원이 올라가 있는데, 여기에 도시재생 관련 창업하려고 하시는 분들을 위한 컨설팅, 사전기획비 등과 사회적경제 조직을 육성하기 위한 교육프로그램 예산 등도 담겨있다.
정부 내 부처 간 칸막이 해소 위해서는 도시재생기획단도 관련 부처에 있는 유능한 공무원들 파견받아 운영할 준비를 하고 있다. 국무총리 주재의 도시재생특별위원회나 지자체 부서 내에서도 부처 간 장벽을 없앨 수 있는 쪽으로 더욱 노력해가겠다.
