공익법인 설립 허가제에서 인가제로
공익재단은 매년 운영재산의 5% 이상 지출해야
공익법인법 전부개정안 토론회, 28일 국회서 열려
“40년간 제자리였던 법 개정이 이제서야 이뤄지게 됐다. 공익법인을 활성화하고 투명성을 강화하는 첫 걸음이다.”
지난 28일 오후, 국회의원회관에서 열린 ‘사회공헌 활성화 및 효율화를 위한 공익법인법 전부 개정안 토론회’에서는 열띤 토론이 벌어졌다. 현장에 모인 비영리 관련 국회의원, 교수, NPO 실무자, 세무사, 언론 등 전문가 30여명은 공익법인법 전부 개정안의 장단점을 분석하고, 더 나은 방향을 모색하기 위해 머리를 맞댔다.
자유한국당 이은권 의원(대전 중구·국회사회공헌포럼 연구책임의원)이 대표 발의한 공익법인법 전부 개정안에는 ▲공익법인 허가제를 인가제로 변경 ▲학술, 장학, 자선에만 한정됐던 공익법인 적용 범위를 포괄 조항으로 확대 ▲기존 부처별로 산재됐던 공익법인 업무를 통합 관리하는 국민공익위원회를 신설 ▲매년 공익재단(5억원 초과 법인)이 운영재산의 5% 이상 지출하도록 하는 등 공익법인의 효율성과 투명성을 강화하는 내용이 대거 포함됐다. 이은권 국회사회공헌포럼 연구책임의원은 “각 부처별로 공익법인 허가 및 관리를 따로 하다보니, 공익법인 설립은 정체되고, 통일된 검증이 이뤄지지 않았다”면서 “사회변화를 반영한 가이드라인을 통해 앞으로도 공익법인 활성화와 투명성 확보를 위한 좋은 법과 제도를 만들겠다”고 말했다.
이날 토론회는 권일환 국회사회공헌포럼 법률정책위원장의 주제 발표를 시작으로 손원익 딜로이트안진회계법인 R&D센터 원장, 정유진 조선일보 더나은미래 부편집장, 박두준 재단법인 한국가이드스타 사무총장, 정경훈 아름다운재단 변화사업국장, 이희숙 재단법인 동천 상임변호사가 공익법인법 개정안에 대한 패널 토론을 진행했다. 공익법인법의 전면 개정안이 통과되면, 국내 비영리단체를 비롯한 공익 영역 전반에 어떤 변화가 일어날까. 이날 토론회의 현장을 더나은미래가 생중계한다.
권일환 국회사회공헌포럼 법률정책위원장(이하 권)=개정안 취지부터 말씀드리겠다. 1975년 공익법인법이 제정된 이후 우리나라 1인당 국민 소득은 607달러에서 2만7340달러로 증가했고, 세계 10위권 안팎의 경제 규모로 성장했다. 그러나 이 법률만큼은 지난 40년간 달라진 게 없다. 게다가 공익법인의 설립도 각 부처별로 허가를 받아야하는데, 부처별 허가 기준과 해석이 달라 길게는 1년 이상 소요되는 등 불만이 많았다. 반면 정권의 압력이 있는 경우에는 단 몇 일만에 허가가 되는 불공정한 사태도 많았다. 우리나라 예산 중 30%가 복지 예산으로 사용될 만큼, 공익 목적을 위한 지출이 늘어나는 상황에서 공익법인의 역할은 더욱 커지고 있다. 공익법인이 각자의 공익 목적에 맞춰 일정액을 지속적으로 투명하게 지출하게 하는 것이 본래의 공익법인 설립취지에 부합하는 것이다. 허가제에서 인가제로 바꿔, 공익법인 설립을 쉽게하는 대신 통합관리기관(국민공익위원회)이 공시 및 회계를 투명하게 관리하도록 개선하고자 한다.
손원익 딜로이트안진회계법인 R&D센터 원장=우리나라 복지 예산이 100조원을 넘어섰지만, 국민들의 복지 체감도는 크지 않다. 유럽처럼 큰 정부를 지향할 수 없다면 민간의 역할이 점점 중요해질 것이라, 공익법인의 역할은 더욱 커질 수 밖에 없다. 그동안의 문제점을 한 마디로 요약하자면, 공익법인 설립은 어렵고 사후관리는 안됐다는 점이다. 설립을 쉽게 하되, 투명성을 재고하는 방향으로 가야한다.
공익법인의 설립을 허가제에서 인가제로 변경하는 것은 공익활동을 활성화하는 큰 방향에 부합돼 긍정적으로 평가된다. 공익법인의 적용범위를 확대하는 것도 굉장히 바람직하다고 본다. 차라리 공익 목적으로 인정할 수 없는 사항들을 열거하고, 그 외의 경우 전부 인정해주는 내거티브 시스템으로 가는 건 어떨까. 또한 사회복지법인, 의료법인, 학교법인 등 특별법으로 운영되는 공익법인들과의 관계는 어떻게 해나갈지 고민이 필요하다.
공익법인의 존립기간을 정관에 명시하고, 매년 운영재산의 5% 또는 존립기간 동안 균등액을 지출하도록 한 규정은 저금리시대에 공익활동의 실효성을 보장한다는 측면에선 긍정적이나, 여러가지 문제가 야기될 수 있으므로 이에 대한 고려도 필요하다. 최근 개정된 상속세 및 증여세법(이하 상증세법)에서도 일정 기준 이상의 성실공익법인을 대상으로 수익용 또는 수익사업으로 운용하는 재산의 1% 이상을 매년 직접 공익 목적사업에 사용하도록 하여, 상증법과 방향을 같이하고 있는 점이 긍정적으로 평가된다. 그러나 이미 설립돼 운영하고 있는 공익법인에 대한 적용, 상증세법과의 조화, 출연자의 자율성에 대한 침해 소지 등 야기될 수 있는 문제들에 대해 논의가 필요하다.
국민공익위원회는 민관 공동조직으로 구성해 독립성을 확보해야하고, 공익성 검증과 관리를 위해서는 국세청의 협조가 중요하기 때문에 관련 근거 규정을 마련해두는 것도 방법이다.
정유진 조선일보 더나은미래 부편집장=한국은 비영리단체, 자선단체, 사회공헌, 재단법인 등에 대한 통합적인 정보와 통계가 없는 나라다. 수많은 재단이 국내에서 활동하고 있음에도 정확한 숫자나 기부금 액수 및 활동 내역 등에 대해 통합된 정보가 없으니, 제3섹터를 활성화할 수 있는 교육·제도 개선·관리 감독 등이 제대로 이뤄지지 않고 있다. 공개된 정보가 부족하니, 대중들은 한정된 정보 속에서 접하게 되는 비영리단체의 부정적인 이슈만으로 편견을 가지게 된다. 실제로 공익법인 관련 기사 댓글을 살펴보면, “비리단체를 믿을 수 없다” “차라리 직접 수혜자를 찾아가서 돕겠다” 등 비판적인 반응이 대부분이다. 또한 주무관청의 어떤 담당자를 만나느냐에 따라, 공익법인 설립 여부가 불공평하게 결정되는 상황이 많다보니, 실제로 재단 설립을 하려다가 포기한 기업들이 상당수다. 개정안처럼 일정한 기준 하에 설립을 쉽게 하되, 사후 관리를 엄격하게 하는 것이 바람직하다.
다만 공익법인 통합관리부처(국민공익위원회)의 역할에 대한 충분한 논의가 필요하다. 영국은 2006년 자선단체, 사회적기업, 자원봉사단체, 기업 사회공헌 등을 총괄하는 ‘제3섹터청’을 설립했다. 제3섹터청의 규제팀은 총리에게 직접 조언하며 자선단체 관련 법안 및 제도를 개선하고 있다. 비영리조사위원회를 설립해 의회의 법 개정을 기다리기에 해결이 시급한 비영리단체들의 사안을 정리해서, 기부 관련 소송들이 빠르게 처리될 수 있도록 돕는다. 또한 자선단체가 미처 파악하지 못한 법규정으로 인해 불이익을 당하지 않도록 관련 가이드라인을 배포해 스스로 보호할 역량을 키워주기도 한다. 개정안에 따라 국민공익위원회가 설립된다면, 제3섹터를 파트너로 여기고 사회문제를 함께 해결해나갈 수 있는 다양한 대안을 모색하는데 방점을 둬야할 것이다.
이번 개정안에서는 설립 인가의 취소 등에 대한 규정이 세분화돼있지만, 이사진의 충분한 견제 및 감독 장치가 부족한 측면이 있다. 공익법인을 운영하는 ‘사람’의 불법행위를 감시하고, 이를 처벌하는 강력한 장치가 있을때 인가제의 진정한 목적이 달성될 수 있을 것으로 보인다. 또한 매년 공익재산의 5% 이상씩 지출하게 한다면, 해결이 시급한 사회문제가 무엇인지, 각 공익법인의 역량과 자원을 어떻게 배분해야할 지, 그에 맞는 전문성과 노하우가 필요해질 것이다. 공익법인의 전문성을 키워주는 교육을 강화하고, 현장의 니즈를 연결해줄 수 있는 중간지원조직의 육성과 지원이 필요하다. 공익법인이 정말 필요한 곳에 자원을 쓸 수 있도록, 이해관계자들과 충분한 논의를 거치고, 중간지원조직들과의 파트너십이 강화돼야할 것이다.
박두준 (재)한국가이드스타 사무총장=리모델링이 아니라 재건축을 해야만, 제대로 된 변화가 만들어질 수 있다. 개정안과 기존 법률들을 어떻게 묶어서 갈 것인지, 개별 부처들과 함께 장기 로드맵을 세워야할 것이다. 현재 공익법인의 설립운영에 관한 법률, 공익신탁법, 기부금품 모집에 관한 법률, 비영리민간단체지원법 등 관련 법안들이 많다. 이를 전부 개정안에 통합하는 것이 가능할 지, 아니면 해당 법률에 따른 인가와 사후관리를 국민공익위원회가 관리하도록 하는 것이 가능할 지 검토가 필요하다. 자본조달법과의 연계도 필요하다. 현재 법인세법에 의한 지정기부금단체 승인은 기획재정부 장관 권한인데, 개정 공익법에서 공익법인 설립 인가를 받으면, 지정기부금단체 자격이 부여되는지, 지금처럼 기재부의 별도 승인을 받아야 하는지 검토가 필요하다.
공익법인의 유형별 설립주체, 설립 동기, 예산 조달방안, 지역특성 등을 고려해 분류하고 면세코드 검토도 필요하다. 국세청 공익법인 결산서류 공시시스템에서는 공익법인의 유형을 크게 교육, 사회복지, 의료, 문화, 학술 장학, 기타 등 6가지로 관리하고 있다. 미국의 경우 국가자선통계센터에서 비영리분야 데이터베이스를 구축하고, 비영리단체 활동 보고에 대한 표준 기준을 개발했다. 특히 美국세청과 자선통계센터가 개발한 면세단체 분류코드(NTEE-CC)는 매우 구체적이고 체계적이다.
공익법인이 자산을 영구 존속시키려는 의도를 방지하고 고유목적사업 의무지출 비율을 지정하는 것은 사회문제 해결을 위해 바람직한 방안이다. 자산의 의무사용은 대중모금 등을 주로 하는 자선단체들에게는 의미가 없고, 출연재산의 이자 수익 및 주식을 소유한 가족과 기업 재단들의 주식 배당이익으로 목적사업을 수행하도록 강제하는 제도이다. 부유한 개인과 가족 및 기업이 기본재산을 출연해 설립한 공익법인과 대중모금을 하는 공익법인과의 공익성 검증과 사후 관리는 다르게 이뤄져야한다.
정경훈 아름다운재단 변화사업국장=현장에서 보는 이슈들을 첨언하고자 한다. 전반적으로 공익법인의 설립 및 관리에 대한 효율적이고 효과적인 지원을 위한 개정안이란 점에서 환영한다. 공익법인 적용범위를 기존 3가지에서 27가지로 확대한 것은 좋지만, 다만 이에 포괄되지 않는 사회문제나 공익목적 사업들이 발생할 수 있기 때문에, 내거티브 시스템이 바람직할 것으로 보인다. 또한 개정안 4조의 ‘불법적이거나 기본적인 공공정책을 위반하는 활동이나 목적을 가지고 있지 않을 것’이나 8조의 ‘법인의 정관에서 정한 사항이 선량한 풍속 그 밖의 사회질서나 공익법인의 품위에 반하지 않으면’이라는 전제는 주무관청 및 담당자의 해석에 따라 주관이 반영돼 갈등이 발생할 소지가 있다.
개정안에서는 ‘공익법인’ 명칭 사용에 제한을 뒀지만, 상증세법에서도 별도 정의에 따라 공익법인 명칭을 사용하고 있기에 혼선의 여지가 있다. 또한 개정안에서 매년 운영재산의 5%를 지출하도록 한 점은 바람직하나, 이는 상증세법 제48조에서 출연받은 재산의 3년이내에 직접 공익목적에 사용하도록 한 부분이나, 시행령 13조에서 공익법인 운용소득의 80% 이상 직접 공익목적사업에 사용토록 한 것에 대해서는 함께 검토돼야할 것이다.
국무총리실 산하 별도 기관으로 ‘국민공익위원회’라는 통합관리기관을 상정해 통합 관리가 가능해질 것이란 점은 긍정적이다. 이와 관련해 더불어민주당에서도 ‘시민공익위원회’를 구성하는 안이 논의되고 있으니, 비교 검토될 필요성이 있다. 공익법인의 통합 관리를 위한 효율성 제고와 더불어 기부 문화가 위축되지 않도록 장려하는 방안이 지속적으로 논의돼야할 것이다.
이희숙 재단법인 동천 상임변호사=비영리단체들의 법률지원 활동을 해오면서, ‘공익법인법에 위배되지 않느냐’며 물어오는 단체들을 많이 만났다. 실제로 공익법인법에서 말하는 공익법인이 굉장히 제한적이라서, 해당 법인들 조차 스스로 공익법인에 속하는지 아닌지조차 모르는 경우가 많다. 개정안처럼 공익목적 사업이 27가지로 확대된다면, 향후 사회 변화에 따른 공익 범위의 확대에도 유연한 대응이 가능할 것으로 보인다. 다만 기존 비영리법인이 공익 인정을 받아, 공익법인으로 전환하는 것을 확대하려면 그에 대한 상당한 지원 정책이 필요하다. 공익법인이 되지 않아도 기존처럼 세제혜택을 똑같이 받을 수 있다면, 굳이 공익법인으로 전환하려하지 않을 것이다.
개정안에 따르면 공익법인이 운영재산의 5% 이상 또는 존립기간 균등액 이상을 지출하도록 하는데, 자칫 공익법인의 재산권 및 자율성을 과도하게 침해한다는 비판이 있을 수 있다. 기부금이 증가하거나 일정한 사유가 발생할 경우, 유연한 집행이 가능하도록 예외 조항을 추가하는 것도 방법이다. 주식을 일정한 계획에 따라 처분하거나, 제3자에게 신탁 운영하도록 하는 방안도 함께 고려해보면 좋겠다.
개정안 별표 4조 3항에 따르면 ‘법인은 어떠한 정치활동을 해서는 안된다’고 규정하고, 이를 지키지 않을 경우 설립인가를 취소할 수 있도록 규정돼있다. 예를 들어 장애 관련 단체가 장애차별금지 관련 법안을 추진하는 국회의원과 함께 제도 개선을 위한 캠페인, 정책 홍보 등을 추진할 수 있다. 이런 경우도 정치활동으로 해석돼 불이익을 당할 우려가 있다. 현행 공익법인법에서도 정치활동 일체 금지에 관한 규정은 두고 있지 않다. 위 규정을 삭제하거나, 공직선거법 위반 등 그 요건을 명확히하고 권한있는 관련 기관의 판단을 근거로 하는 취지의 개정이 필요하다. 또한 국민공익위원회 구성이 정치 중립적이고 시민참여형으로 이뤄질 수 있어야한다. 형사처벌에 대한 규정이 포괄적이라 명확성의 원칙에 위배될 소지가 있는데, 이 부분도 다시 재정비할 필요성이 있다.
권일환 국회사회공헌포럼 법률정책위원장(이하 권)=다양하고 전문적인 의견 감사드린다. 추가 설명을 드리겠다. 일단 특별법상에 있는 공익법인까지 이번 개정안에 포함시킨 것은 아니다. 기존의 모든 공익법인을 포괄하려하면 너무 오랜 시간이 걸리고, 많은 논란이 발생할 것이기 때문이다. 일단 현재 공익법인법의 적용을 받는 법인과 새로 신설되는 공익법인에만 개정안이 적용될 것이다. 즉, 대중 모금을 주로 하는 기존 비영리단체들은 해당 개정안에 포함되지 않는다. 용어나 어휘가 자의적으로 해석될 수 있는 부분에 있어서는 시행령을 통해 명확히 하면 된다.
정치활동 금지에 대해서는 기존 지정기부금 단체나 자원봉사기본법상에도 정치활동 금지에 대한 규정이 들어가있다. 세금 혜택을 받으면서 정치활동에 직접 관여한다면, 공익법인의 바람직한 목적 활동이라 보기 어렵지 않을까. 현재 운영되는 성실공익법인이 8000개가 넘고, 이들의 총 자산이 222조원에 달한다. 그 중 운영예산이 160조원으로, 개정안에 따르면 매년 8조원을 공익목적에 쓸 수 있게 된다.
공익 유형을 세분화하고, 허가주의를 인가주의로 택하는 부분에 대해서는 모두가 공감한 것 같다. 다만 현행 제도와 어떻게 조율하고, 사후관리를 어떻게 조화롭게 하느냐가 과제로 남았다. 최종 통과가 되기까지 다양한 이해관계자 및 전문가분들과 함께 검토하고 토론을 하면서, 최선을 다한 결과물을 모두 공감할 수 있도록 노력하겠다.
